2020年出臺的《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》指出，永久基本農田要重點用于發展糧食生產，保障三大谷物的種植面積。而一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。然而，個別地方落實國家政策時存在理解偏差，導致國內牧草種植空間受到擠壓。

　　2021年和2022年的中央一號文件也均明確要求“一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。”由此可見，在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，一般耕地用于種植牧草是完全可行合規的。但在2022年，地方落實種植計劃管理的過程中，受限于對政策理解的偏差，多地耕地不允許牧草種植，擠壓了種草用地空間。與此同時，牧草市場緊缺加劇，2022年5月，經調研青貯玉米、苜蓿干草、秸稈價格同比上漲了56%、15%、37%。

　　未來，樹立大食物安全戰略觀，充分認識到牧草對于節糧增效、緩解糧食安全的作用，優化大食物安全要素端土地利用配置，構筑糧草并重發展新格局，對于保障國家糧食安全、實現糧草融合共贏發展具有非常重要的現實意義。

　　發展草業一定程度上有助于節糧增效，不會對糧食安全構成威脅。當前我國糧食安全的根源主要是飼料糧安全。2021年，全國糧食飼用消費量達3.95億噸，占糧食消費總量的48%，明顯高于口糧消費、工業消費。相關預計，未來糧食飼用消費量將達50%以上。由此可看出，糧食安全的重任主要是保障畜牧業發展的飼料糧安全。從飼料糧安全的解決途徑來看，一是從加法角度，增加飼料糧生產，二是從減法角度，利用優質飼草替代飼料糧。

　　2021年，國家出臺的《糧食節約行動方案》提出加強飼料糧減量替代，增加優質飼草供應，降低牛羊養殖中精飼料用量。相關測算顯示，按2020年國家“糧改飼”面積1800萬畝計算，生產優質飼草用于養殖，可節約150萬噸以上的豆粕用量。國家出臺的振興奶業苜蓿發展行動項目、糧改飼等保障了草食畜牧業優質飼草供給，減少了精飼料用量。

　　《“十四五”全國飼草產業發展規劃》分析顯示，從2015年到2020年，我國奶牛頭均單產水平從5.5噸提高到8.3噸，每產出1噸牛奶的精飼料用量減少12%；玉米籽粒和秸稈一起全株飼用，在保障了糧食播種面積的同時，提升了秸稈利用率，土地產出率提高30%左右，1畝優質高產苜蓿提供的蛋白相當于2畝大豆。

　　優化大食物安全要素端土地利用配置，構筑糧草兼顧發展新格局。未來糧食安全的戰略目標，應置于整個大食物安全戰略背景下。相關專家也提出我國“耕地農業”應向“糧草兼顧結構”轉型。大食物理念提出要保障糧食、肉類、蔬菜、水果、水產品各類食物的安全，要依托整個國土資源實現食物安全。

　　首先要構建糧經飼草的四元種植結構。建議國家要結合大食物安全目標，把牧草的認識程度提升到更高的戰略位置。同時要優化土地利用配置。應始終圍繞以糧食安全為重心，但同時也要兼顧牛羊發展的“飼草口糧田”。尤其是各地結合發展需要，在牛羊草食畜牧業發展集中、缺草嚴重的區域，要合理統籌安排飼草的種植發展。

　　探索糧草融合的發展模式，各地結合實際情況，因地制宜，逐步推行正播籽粒玉米+復播青貯玉米、麥后復播青貯玉米（飼用大豆）等模式，緩解糧草爭地矛盾。著力開發利用邊際土地、農閑田，緩解牧草種植用地難題。

　　目前，我國鹽堿地面積為14.87億畝，開墾利用率僅為20%，農閑田已種草面積為1005.7萬畝，占可利用面積比例僅為9.8%。借助國家實施的耕地輪作休耕制度試點，可開發牧草種植。完善相關配套政策科技支撐體系，在糧草復種、糧草輪作、糧草間套作等種植加工利用技術方面加強研究，推行相關技術指導，加強示范推廣。逐步在保障糧食安全用地的基礎上，拓寬牧草種植用地空間，實現國家大食物安全戰略目標。